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人事勞動(dòng)兩部門合并 政策法規(guī)如何對(duì)接
　

來源： 法制日?qǐng)?bào)

    在此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，由原人事部和原勞動(dòng)和社會(huì)保障部合并組建成的人力資源和社會(huì)保障部業(yè)已掛牌。不過，據(jù)了解，各地方的人事局和勞動(dòng)局尚未合并。

    對(duì)于兩部門合并所面臨的困難，人力資源和社會(huì)保障部的相關(guān)人員態(tài)度樂觀，因?yàn)椤霸�人事部和原勞�?dòng)和社會(huì)保障部最初就是同一個(gè)部門，并且業(yè)務(wù)本身內(nèi)在聯(lián)系緊密，相互間也有多方面的融合，因此整合難度并不太大，原有相關(guān)部門的職能調(diào)整會(huì)相對(duì)比較容易”。

    但有關(guān)專家表示，兩部門職能的合并在現(xiàn)有形勢下還需要一個(gè)過程，特別是相關(guān)法律法規(guī)的整合、調(diào)整，還有一些細(xì)節(jié)問題需要予以特別關(guān)注。

    立法整合人才市場和勞動(dòng)力市場

    一個(gè)新畢業(yè)的大學(xué)生現(xiàn)在找工作，在不同的地方，可能面臨著截然不同的程序：

    在海南省，大學(xué)生需要帶著派遣證及相關(guān)證件先到海南省大中專畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)中心報(bào)到，辦理人事關(guān)系的轉(zhuǎn)接或干部身份的認(rèn)定和保留，然后可以到海南省人才勞動(dòng)力市場自主擇業(yè)，這個(gè)市場匯集了機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)大量的招聘信息。如果應(yīng)聘到企業(yè)工作，只需跟企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同。

    之所以如此便捷，是因?yàn)樵缭?993年，海南省的人才市場和勞動(dòng)力市場就合二為一了。

    而在那些人才市場和勞動(dòng)力市場并存的地區(qū)，大學(xué)生找工作的流程卻是這樣的：

    大學(xué)生如在人才市場擇業(yè)并落實(shí)就業(yè)崗位后，由人才服務(wù)中心幫他辦理就業(yè)手續(xù)、干部身份的認(rèn)定和保留等一系列手續(xù)。如果跟企業(yè)簽訂了勞動(dòng)合同，如有需要還要去勞動(dòng)部門做勞動(dòng)合同鑒證，此后的繳納社會(huì)保險(xiǎn)等手續(xù)也要去勞動(dòng)部門辦理。如果某個(gè)大學(xué)生畢業(yè)時(shí)暫時(shí)沒找到工作，還需要去勞動(dòng)部門辦理失業(yè)登記手續(xù)。大學(xué)生需要在兩個(gè)市場間跑來跑去。

    現(xiàn)狀

    市場不統(tǒng)一造成資源浪費(fèi)

    “人力資源市場不統(tǒng)一不僅給求職者帶來了不便，兩個(gè)部門的重復(fù)設(shè)置、各自為政也造成了資源浪費(fèi)�！敝袊�政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授劉俊生說。

    2000年12月，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部出臺(tái)了《勞動(dòng)力市場管理規(guī)定》。2001年9月，原人事部和國家工商總局又共同出臺(tái)了《人才市場管理規(guī)定》�！斑@兩個(gè)規(guī)定的內(nèi)容相似，只不過一個(gè)是從勞動(dòng)部門、一個(gè)是從人事部門的角度出發(fā)來進(jìn)行規(guī)定的�！眲趧�(dòng)法專家左祥琦說。

    據(jù)了解，人才市場管轄的民營人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)或勞動(dòng)力市場管轄的民營職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)都屬于特殊行業(yè)，需要有關(guān)部門的前置審批，而這兩個(gè)前置審批程序是由人事部門和勞動(dòng)部門分別來做的。

    “實(shí)際上，人事勞動(dòng)兩個(gè)部門這種職能交叉的結(jié)果，客觀上也給一些黑職介提供了一定的生存空間。比如一些沒經(jīng)過審批的黑職介，人事部門來查時(shí)就說是勞動(dòng)部門批的。而勞動(dòng)部門來查時(shí)，又說是人事部門批的。兩個(gè)部門誰批都是合法的，但兩個(gè)部門是不互通信息的。依法行政有一個(gè)管轄問題，不能互相干涉，這就形成了執(zhí)法監(jiān)管上的真空。”左祥琦說。

    業(yè)內(nèi)人士稱，人才市場和勞動(dòng)力市場這種各自為政的最終結(jié)果，一方面限制了人力資源市場的發(fā)展，一方面使得職位供求信息不暢通，最終影響到廣大求職者的就業(yè)。

    建議

    整合立法需關(guān)注多個(gè)細(xì)節(jié)

    兩個(gè)市場的合并，最終需要統(tǒng)一的法律法規(guī)來規(guī)范，這也是人們最為關(guān)注的。今年早些時(shí)候，原人事部新聞發(fā)言人孔昌生曾向媒體透露，正會(huì)同有關(guān)方面起草人力資源市場條例。然而，目前有關(guān)這個(gè)條例尚沒有更進(jìn)一步的消息。

    不過，一些資深法律專家對(duì)這一條例的制定，紛紛出謀劃策。

    一位專家指出，在起草這個(gè)條例時(shí)，首先應(yīng)按照保障民生促進(jìn)就業(yè)這一總的原則，解決以前兩個(gè)部門立法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，也就是《人才市場管理規(guī)定》、《勞動(dòng)力市場管理規(guī)定》和《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》的統(tǒng)一問題。

    比如《勞動(dòng)力市場管理規(guī)定》規(guī)定，職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)分為非營利性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)和營利性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)。其中，非營利性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)包括公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)和其他非營利性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)。公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，是指由各級(jí)勞動(dòng)保障行政部門舉辦，承擔(dān)公共就業(yè)服務(wù)職能的公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)。在《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》中，又對(duì)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)從事經(jīng)營性職業(yè)中介活動(dòng)向勞動(dòng)者收取費(fèi)用的行為做了懲罰性規(guī)定。而在《人才市場管理規(guī)定》中，并未對(duì)人事行政部門的營利行為作相應(yīng)規(guī)定。

    “整合人才市場和勞動(dòng)力市場時(shí)在立法上應(yīng)該沒有太大障礙，主要是整合《人才市場管理規(guī)定》和《勞動(dòng)力市場管理規(guī)定》兩個(gè)部頒規(guī)章，內(nèi)容包括求職、企業(yè)招聘、人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立等等。對(duì)政府辦的職介機(jī)構(gòu)一定會(huì)有很具體的規(guī)定，對(duì)市場化的營利性機(jī)構(gòu)，可能有一個(gè)資質(zhì)和基本條件的限制�！弊笙殓�說，另外，立法時(shí)可能會(huì)對(duì)公共就業(yè)服務(wù)部分做一些具體規(guī)定，包括在招聘過程中對(duì)就業(yè)歧視的限制等。

    另一位專家則指出，立法時(shí)所要面對(duì)的主要問題并不是社會(huì)上的中介機(jī)構(gòu)怎么管，那些機(jī)構(gòu)的管理原則都很明確了，關(guān)鍵是政府所屬的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)怎么改制。應(yīng)當(dāng)明確政府及其部門能否舉辦營利性職業(yè)介紹或人才中介機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對(duì)民營中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和執(zhí)法。

    “降低申辦民營中介機(jī)構(gòu)過高的資格限制也非常重要，準(zhǔn)入門檻太高，使得很多民營中介機(jī)構(gòu)進(jìn)不來，客觀上限制了人力資源市場的發(fā)展�！边@位專家說。

    “一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)的國家，人力資源市場的繁榮應(yīng)該依靠市場的力量，而不是政府機(jī)關(guān)親自去辦中介機(jī)構(gòu)等其他事務(wù)。最終這個(gè)人力資源市場會(huì)隨著企業(yè)的市場競爭行為而細(xì)化，會(huì)自發(fā)形成專門為大學(xué)生謀職的市場，也會(huì)有專門為企業(yè)家、專業(yè)技術(shù)人員謀職的市場等等�！眲⒖∩�說，“目前，我國的人力資源市場并不繁榮，需要政府轉(zhuǎn)變角色，大力培育和監(jiān)管市場，盡量降低職介市場的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，本著部門利益服從國家利益的原則制定相關(guān)的法律法規(guī)。”

    左祥琦表示，人力資源市場條例的制定可能主要是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，未必能解決所有問題，關(guān)鍵是執(zhí)行，兩個(gè)市場能否徹底打破界限仍需觀望。

    盡快出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)法統(tǒng)一社保制度

    人力資源方面現(xiàn)存問題

□人才市場和勞動(dòng)力市場立法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一如何對(duì)接

□統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范徹底打破兩個(gè)市場界限社會(huì)保障方面現(xiàn)存問題

□兩套管理體系造成社會(huì)保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一如何對(duì)接

□加速社會(huì)保險(xiǎn)立法進(jìn)程建全民一體社保

    采訪中，有人給記者講了這樣一件事：

    一名職工退休了，他原來在事業(yè)單位工作，單位并沒有為他們交養(yǎng)老保險(xiǎn)，他在這個(gè)事業(yè)單位干了二十多年，后來調(diào)到了一個(gè)地方企業(yè)，開始隨著企業(yè)交保險(xiǎn)，幾年之后他從企業(yè)退休了。他只交了幾年的保險(xiǎn)，但按規(guī)定他有二十多年的視同繳費(fèi)年限，但他退休后每月卻只領(lǐng)到幾百元養(yǎng)老金，不到跟他同等條件在企業(yè)工作的人退休后養(yǎng)老金的二分之一。

    專業(yè)人士分析說，這是因?yàn)楝F(xiàn)在的養(yǎng)老保險(xiǎn)分為兩塊，一塊是單位繳納部分，一塊是個(gè)人繳納部分，這二十多年的“視同繳費(fèi)”指的是單位繳納部分視同，而他調(diào)動(dòng)以前的個(gè)人賬戶是零。

    據(jù)了解，個(gè)人賬戶是零，對(duì)養(yǎng)老金數(shù)額有很大影響，因?yàn)轲B(yǎng)老金由不同的部分組成，有幾部分是與個(gè)人賬戶的數(shù)額相關(guān)的，個(gè)人賬戶累積太少就會(huì)導(dǎo)致他的養(yǎng)老金數(shù)額跟別人形成差距。

    現(xiàn)狀

    社保制度不統(tǒng)一顯失公平

    有關(guān)人士介紹說，目前我國城鎮(zhèn)職工是兩套社會(huì)保障體系，一套是城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會(huì)保障體系，一套是企業(yè)職工社會(huì)保障體系。兩部門合并后，主要解決的是：城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工之間社會(huì)保障不統(tǒng)一的問題。

    伴隨著事業(yè)單位的改革，事業(yè)單位正在從公費(fèi)醫(yī)療以及中央財(cái)政拔款的退休金制度，逐步向企業(yè)繳費(fèi)型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)過渡，但是進(jìn)展非常緩慢。

    北京大學(xué)勞動(dòng)法與社會(huì)保障法研究所副所長葉靜漪認(rèn)為，正因?yàn)槭聵I(yè)單位和企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)制度的不統(tǒng)一，人員的流動(dòng)尤其是從事業(yè)單位向企業(yè)流動(dòng)將會(huì)使個(gè)人遭受經(jīng)濟(jì)上的損失，這成為阻礙了人力資源流動(dòng)的一個(gè)主要原因。

    “另一方面，事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)與企業(yè)不統(tǒng)一，沒有社會(huì)化，隨著退休職工越來越多，事業(yè)單位自身的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)會(huì)越來越重，不利于自身的發(fā)展。在人才應(yīng)用上也造成不適應(yīng)的人不出去，有才能的人進(jìn)不來的局面�！比~靜漪說。

    社會(huì)保障制度的不統(tǒng)一除了帶來人力資源流動(dòng)不暢和影響事業(yè)單位自身發(fā)展外，因社會(huì)保障水平差距過大而造成的社會(huì)公平的缺失也成為眾人關(guān)注的焦點(diǎn)。

    “以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的差距一般在3至4倍，有些地方甚至能達(dá)到5至6倍，這個(gè)差距現(xiàn)在也成為一種社會(huì)不穩(wěn)定因素。職工退休后往往會(huì)做橫向和縱向的比較，那些原來在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作，后來響應(yīng)國家號(hào)召到企業(yè)去的人，退休后和原來機(jī)關(guān)的同事一比，養(yǎng)老金差距五六倍，自然很不平衡�！敝袊�人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院專家楊利雄說。

    “社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)不僅要考慮到對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，還要考慮到社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的需要。從長遠(yuǎn)來看，更要考慮到人與社會(huì)的全面發(fā)展。一套完善、公平的社會(huì)保障制度，能夠保證這個(gè)社會(huì)健康、持續(xù)、穩(wěn)定地向前發(fā)展�！敝袊�人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副教授韓克慶說。

    建議

    統(tǒng)一事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度

   “原人事部與原勞動(dòng)和社會(huì)保障部的兩套管理體系是造成社會(huì)保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一的一個(gè)原因。而兩部門合并帶來的一個(gè)最直接的好處是，將會(huì)推動(dòng)企事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一�！比~靜漪說。

    記者了解到，我國的社會(huì)保障是一個(gè)大概念，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫4部分。目前社會(huì)保險(xiǎn)工作主要在新組建的人力資源和社會(huì)保障部，社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫仍然由民政部管理。社會(huì)保險(xiǎn)又分為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育5大險(xiǎn)種。

    “從國務(wù)院有關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)制度的文件看，都希望事業(yè)單位參加，但因?yàn)楣芾眢w制沒有理順，很多事業(yè)單位并沒有完全向社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納不到位，特別是醫(yī)療保險(xiǎn)，基本上很多單位還是在原來的體制內(nèi)，由各單位來承擔(dān)，還沒有社會(huì)化，使醫(yī)療保險(xiǎn)制度的進(jìn)程或多或少受到一些影響�！比~靜漪說。

    據(jù)了解，在國務(wù)院出臺(tái)的法規(guī)中明確注明適用事業(yè)單位的保險(xiǎn)只有兩個(gè)，分別為1998年的《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》和1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。除此以外，法規(guī)層面的還有《工傷保險(xiǎn)條例》，但并未明確將事業(yè)單位包括進(jìn)去。直到2005年，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、原人事部等又出臺(tái)了《關(guān)于事業(yè)單位、民間非營利組織工作人員工傷有關(guān)問題的通知》，事業(yè)單位的工傷保險(xiǎn)才得到明確。而事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)除了一些政策性規(guī)定，也沒有明確的法規(guī)將其與企業(yè)統(tǒng)一。

    “對(duì)事業(yè)單位來講，主要推動(dòng)的是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的社會(huì)化，國務(wù)院規(guī)定或者部門規(guī)章都已經(jīng)把它納入到這個(gè)范圍里了，但實(shí)際的進(jìn)展非常緩慢�！比~靜漪告訴記者，一般的事業(yè)單位不會(huì)把5個(gè)險(xiǎn)種都上全，多數(shù)單位只為職工辦了醫(yī)療和養(yǎng)老兩個(gè)保險(xiǎn)，有的加上失業(yè)保險(xiǎn)。工傷和生育保險(xiǎn)比較亂，按規(guī)定，這兩項(xiàng)保險(xiǎn)職工個(gè)人不用繳費(fèi)，由用人單位承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，但是很多單位不參加，特別是生育保險(xiǎn)的參保率很低。不僅是事業(yè)單位，企業(yè)也存在這個(gè)問題。

    “目前迫切需要的是建立一個(gè)統(tǒng)一明確的社會(huì)保險(xiǎn)制度�！睏罾�雄說。

    “正在起草中的社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)該會(huì)有推動(dòng)。但是，社會(huì)保險(xiǎn)法在起草中會(huì)遇到很多困難，其中就有關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)的改革與制度設(shè)計(jì)問題。除了制度性規(guī)定外，技術(shù)層面比如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和企事業(yè)之間流動(dòng)銜接等，跟事業(yè)單位改革進(jìn)展緩慢都有關(guān)系，這無形中阻礙了社會(huì)保險(xiǎn)法的立法進(jìn)程�！比~靜漪說，兩部門合并后，對(duì)于加速社會(huì)保險(xiǎn)法的立法進(jìn)程有著積極意義。

    趨勢

    社保建設(shè)的基礎(chǔ)是全民一體

    兩部門合并的同時(shí)宣布成立國家公務(wù)員局，公務(wù)員是參加社會(huì)化的保險(xiǎn)制度還是延續(xù)現(xiàn)有的中央財(cái)政撥款的福利制度呢？

    “公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)在很多國家也是單立的，因?yàn)樗�畢竟比較特殊，在制度設(shè)計(jì)上可以有些特別的考慮。”葉靜漪說。

    “長遠(yuǎn)來看，公務(wù)員的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)將會(huì)向全民一體的社會(huì)保險(xiǎn)體制過渡，但目前這個(gè)階段有它的特殊性，社會(huì)保障制度本身的建設(shè)有一個(gè)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變過程。”韓克慶認(rèn)為，社會(huì)保障建設(shè)的基礎(chǔ)平臺(tái)應(yīng)該走向全民一體，哪怕這種全民一體的制度設(shè)計(jì)水平低一點(diǎn)，在這個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)之上，再構(gòu)建有差別的制度，比如職業(yè)年金、職業(yè)福利等。

    楊利雄認(rèn)為，公務(wù)員的改革方向是必須建立保險(xiǎn)制度，也要繳納保險(xiǎn)費(fèi)。公務(wù)員在國外也是單獨(dú)管理，但待遇并不比其他職工高出很多。

    另一個(gè)特殊群體——農(nóng)民，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)又將如何解決呢？

    據(jù)介紹，我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)早在上個(gè)世紀(jì)80年代就開始了。1998年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)從民政部轉(zhuǎn)到原勞動(dòng)和社會(huì)保障部，但效果并不理想。

    “目前大家對(duì)如何建立和完善農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度的意見不太一致，有的認(rèn)為應(yīng)單獨(dú)解決，有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一的規(guī)范�！比~靜漪說，希望社會(huì)保險(xiǎn)法的出臺(tái)對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度有推動(dòng)作用。

    “兩部門合并有利于制度的統(tǒng)一，但必須有一個(gè)過程�！睏罾�雄說。